ساختار سیاسی روسیه
بر اساس قانون اساسی فدراسیون روسیه، حکومت امری قراردادی و مبتنی بر رای مردم است و در اصول گوناگون آن بر نظام مردم سالار، فدرال، حقوق و آزادی های مردم تاکید شده است. مردم قدرت خود را به طور مستقیم و از طریق نهادهای قدرت دولتی و دستگاههای خودگردان محلی اعمال می کنند. همچنین مردم حق دارند به طور مستقیم و یا غیرمستقیم از طریق نمایندگان خود در اداره امور دولتی مشارکت نمایند. انتخابات در روسیه برای موارد مهمی چون ریاست جمهوری، مجلس دومای کشوری، مجالس منطقه ای و شوراهای شهری و روستایی در نظر گرفته شده است. مدل حکومتی روسیه، ریاستی و حتی فرا تر از مدل معمول ریاستی است و رئیس جمهور اختیارات گسترده ای دارد، از سوی مردم به طور مستقیم انتخاب می شود، حق انحلال مجلس را دارد، و بدین ترتیب یک عدم تعادل جدی در توزیع قدرت به وجود می آید که با ذات و سرشت اصل تفکیک قوا مشکل پیدا می کند.
پس از تصويب قانون اساسي سال 1993 كه نتيجه مبارزه شديد سياسي بين رئيس جمهور و شوراي عالي بود، تغييرات اصولي در نظام سياسي فدراسيون روسيه به وجود آمد. اين مسأله به صورت مفصل‌تر در قسمت مربوط به قانون اساسي فدراسيون روسيه بررسي ميشود.نظام دولتي-سياسي فدراسيون روسيه، نظام “ریاست جمهوری” است يعني رئيس جمهور در قله هرم قدرت قرار دارد و مرجع اصلي اتخاذ تصميمات سياسي در كشور است. با اين حال، قوه‌هاي سه‌گانه با هم همكاري مي كنند و در برخي موارد نمي توانند بدون مشاركت و همكاري تصميمات مهم سياسي را بگيرند. از جمله مي توان به مسايل مربوط به تصويب قانون اساسي، وضع قوانين ديگر، مسايل اعلام حالت فوق‌العاده، جنگ و صلح و غيره اشاره كرد. با وجود سنگين‌تر بودن كفه ترازوي رياست جمهوري، ساختار و نحوه تنظيم نظام دولتي كشور براي مرحله جاري توسعه روسيه و حل و فصل مسايل مرحله انتقالي (يعني استحاله نظام سياسي از زمان شوروي تا برقراري نظام ثابت روسيه جديد)و اجراي اصلاحات، مناسب به نظر مي رسد زيرا تمركز ضروري مراجع تصميم گيري را تأمين كرده و امكان اجراي تصميمات لازم را مي دهد.پس از فروپاشي شوروي، روسيههدف برقراري جامعه دمكراتيك را اعلام كرد. با وجود اينكه اين موضوع رسماً اعلام نمي شود، مدل غربي دمكراسي انتخاب شد كه به همين دليل همه مشخصات الگوي نظام سياسي غربي حداقل به صورت بيانيه و شعار رعايت مي شود.در قانون اساسي موادي چون رعايت حقوق بشر، اصل انتخابي بودن قدرت دولتي، تفكيك قوه‌هاي سه‌گانه، لاييك بودن دولت و غيره قيد شده است. ولي با توجه به اينكه بسياري از اين مقررات نه تنها به دولت بلكه به جامعه قانونمند و آگاهي توسعه يافته سياسي و اجتماعي مردم مطابق با الگوي غربي احتياج دارند كه در روسيه طي مدت كوتاهي كه از زمان فروپاشي شوروي گذشته است، به وجود نيامده است كه اين امر در مورد نمايندگان مقامات حاكم نيز صحت دارد. مقامات دولتي گاهي مجبور ميشوند به روشهاي نه چندان دمكراتيك متوسل شوند. به عنوان نمونه، مبارزه با مخالفان سياسي از جمله با اليگارشي‌هايي كه سعي مي كردند فضاي رسانه‌اي و انرژتيك كشور را به انحصار خود در آورده و در امور سياسي كشور نفوذ بكنند، به صورت “برخورد شديد با تخلفات اقتصادي و مالياتي”انجام گرفت يعني كارفرمايان مغضوب را به عدم رعايت مقررات خصوصي‌سازي، عدم پرداخت ماليات و غيره متهم مي كردند. با وجود غيردمكراتيك بودن اين روش‌ها، در شرايطي كه برخي شركت‌هاي تجاري از تواناييهاي انحصاري برخوردار شده و با حمايت گسترده غرب، براي تضعيف روسيه و وابستگي هرچه بيشتر آن به محافل غربي تلاش مي كردند، اين تنها راه ممكن حفظ استقلال روسيه و ادامه حركت كشور در مسير اصيل تاريخي آن بود و مردم نیز معمولا ثبات اجتماعی و امنیت را بر دیگر گزینه ها ترجیح داده اند( Remington, 2012: 142-143 ).
روسيه از جمعيتي ناهمگون برخوردار است و ميزان توسعه موازين سیاسی در مناطق مختلف كشور يكسان نيست. در حالي كه در شهرهاي بزرگ پديده‌هاي مدنی و مردم سالار بيشتر به چشم مي خورند، در شهرستان‌ها و به خصوص در برخي جمهوري‌هاي منطقه قفقاز شمالي و كرانه رود ولگا، شيوه حكومتي سنتي مشاهده ميشود. از جمله، گروهها و طايفه‌هاي محلي قدرت را بين خود تقسيم مي كنند و از انتخابات فقط به عنوان وسيله مشروعيت بخشيدن به تصميمات پشت پرده خود استفاده مي كنند. به عنوان نمونه مي‌توان به اوضاع جمهوري داغستان واقع در منطقه قفقاز شمالي اشاره كرد كه با توجه به اينكه اقوام زیادی جمعيت اين جمهوري را تشكيل مي دهند، همه مقامات مهم (و حتي فرعي) دولتي بين نمايندگان اين اقوام تقسيم شده است. به عنوان نمونه، اگر رئيس اين جمهوري نماينده قوم “آوار” باشد، مقام رئيس پارلمان بايد به نماينده قوم “دارگين” يا يكي ديگر از اقوام اين جمهوري برسد. دولت مركزي از اين وضعيت اطلاع دارد ولي به خاطر حفظ صلح و آرامش در جمهوري با آن وضع سازش مي كند و سعي نمي كند با اين تخلف از “موازين دمكراتيك” مقابله كند.همچنين مي توان به تقسيم قدرت بر اساس اصل «طايفه‌اي» در جمهوري چچن اشاره كرد كه آن‌جا هم نمايندگان طايفه‌ها (گروههاي قومي) مختلف به مقامات مشخص دولتي مي رسند(Remington,2012: 140).
در سالهاي 1992، 1995، 1999 و 2003 و 2007 قوانينی درباره انتخابات در روسيه وضع شدند كه با هم تفاوت‌هاي جزئي داشتند. بر اساس گونه شناسی نظام های انتخاباتی، نظام انتخاباتی روسیه به طور کلی در خانواده نظام های مختلط قرار می گیرد. نظام انتخاباتی مورد استفاده برای ریاست جمهوری، دو مرحله ای و برای دوما، نظام موازی (تناسبی لیستی همراه با اکثریتی ساده) است. رئیس جمهور برای مدت 6 سال و از سوی شهروندان و بر اساس رای گیری عمومی، برابر و مستقیم و مخفی برگزیده می شود. قانون سال 2010 مقرر مي كند كه اختيارات رئيس جمهور دقيقاً 6 سال بعد از مراسم تحليف وي به پايان مي رسد و از همان روز اختيارات رئيس جمهور جديد شروع ميشود. البته، با توجه به اوضاع خاص سياسي كشور، مدت اختيارات رئيس جمهور بر اساس قانون جدید می تواند از 6 سال هم بیشتر شود. براي مثال، مي توان به احتمال برگزاري انتخابات زودرس رئيس جمهور يا برگزاري انتخابات مجدد (مطابق با شرايطي كه براي انتخابات مجدد در قوانين كشور تعيين شده است، مانند امتناع همه نامزدها از شركت در انتخابات و انتخاب نشدن هيچ يك از نامزدهاي به ثبت رسيده) اشاره كرد. انتخابات مجدد 4 ماه بعد از انتخابات اول برگزار مي شود. در قانون اساسي همچنين فهرست كامل شرايط براي پايان قبل از موعد مهلت اختيارات رئيس جمهور روسيه آورده شده است. درقانون اساسي روسيه دو مفهوم “استعفا” و “بركناري از قدرت” پيش بيني شده است كه استعفا معمولاً به عنوان استعفاي داوطلبانه تعبير ميشود. در تاريخ نوين روسيه يك مورد استعفاي داوطلبانه رئيس جمهور مشاهده شده است كه روز 31 دسامبر 1999 بوريس يلتسين استعفاي داوطلبانه خود را اعلام كرد. با توجه به اينكه استعفاي داوطلبانه فقط 6 ماه قبل از انتخابات جديد صورت گرفت، معلوم بود كه هدف آن، تأمين امتيازات انتخاباتي براي رئيس جمهور پوتين بود(کرمی، 1390: 24).
مطابق با ماده 97 قانون اساسي فدراسيون روسيه، شهروند روسيه كه به سن 21 سال رسيده باشد، مي تواند به مقام نماينده دوماي كشوري انتخاب شود. گفتني است كه در فدراسيون روسيه هر شهروندي از سن 18سالگي حق انتخاباتي را به دست مي آورد و مي تواند در انتخابات شركت كند. جالب توجه است كه در دوران شوروي، شهروندان از سن 18 سالگي حق انتخاب كردن و انتخاب شدن را داشتند. افراد فاقد كفايت مدني (غير راشد يا داراي بيماري‌هاي رواني كه رسماً شناخته شده باشد) و نيز كساني كه بر اساس حكم دادگاه مدت حبس را طي مي كنند، از حق شركت در انتخابات محرومند.
از سال 2004 دولت به يك سري اقدامات در جهت تحكيم نظام دولتي روسيه و تقويت قدرت مركزي و طبعا محدود سازی احزاب سیاسی پرداخت كه تغييرات در نحوه انتخاب نمايندگان دوماي كشوري و تشكيل اين مجلس، يكي از اين پيشنهادها را تشكيل داد. پيشنهاد رئيس جمهور فوراً به صورت پيشنويس قانون تسليم دوماي كشوري شده و با توجه به اينكه اكثريت نمايندگان دوما به حزب طرفدار رئيس جمهور تعلق دارند، از تصويب گذرانده شد. قانون اصلاح شده درباره فعاليت احزاب ناظر بر انتخاب نمايندگان دوما فقط بر اساس فهرستهاي حزبي به منظور “توسعه نظام حزبي كشور” است. قانون در باره افزايش حد اقل تعداد اعضاي احزاب سياسي تا 50 هزار نفر به همين منظور تدوين شده است. مطابق با قانون جديد درباره انتخابات نمايندگان دوما، فهرستهاي فدرال احزاب فقط از سه نفر تشكيل خواهد شد. حزب بايد قبل از انتخابات حداقل 72 گروه منطقه‌اي را به ثبت برساند. اگر نامزدهاي قيد شده در سه مقام اول فهرست حزبي و نفر اول در فهرست منطقه‌اي حزب از عضويت در دوما خودداري كنند، حزب مقصر، مجازات خواهد شد. به عبارت ديگر، اين كرسي‌ها از آنها سلب خواهند شد. اين پاسخ به ايرادهاي زيادي است كه از انتخابات قبلي نمايندگان دوماي كشوري گرفته شده بود و به اين دليل به دادگاه عالي شكايت كرده بودند.
بر این اساس، نماينده دوماي كشوري حق ندارد همزمان عضو شوراي فدراسيون يا هر ارگان نمايندگي ديگر منطقه‌اي يا فدرال باشد و در سيستم خودگرداني محلي شركت كند. بدين وسيله به شيوه قبلي پايان داده شد كه نماينده پارلمان همزمان عضو چند ارگان نمايندگي بود و كار نمايندگي را همزمان با كار عضو هيأت دولتي و سازمانهاي ديگر انجام مي داد. به عبارت ديگر، نمايندگان دوماي كشوري موظف هستند به صورت دائمي و حرفه‌اي وظايف پارلماني خود را اجرا كنند. به همين دليل طبق مقررات فعاليت دوما، كسي كه به عنوان نماينده دوماي كشوري انتخاب شد، موظف است ظرف 5 روز رونوشت دستور يا سند ديگر دال بر ترك مقام‌ها و سمت‌هاي ديگر خود را به “كميسيون اعتبارنامه” دوما ارائه دهد. بر خلاف گذشته، در قانون اساسي سال 1993 هيچ گونه پاسخ‌گويي نمايندگان دوما به انتخاب كنندگان و نيز حق فراخواندن نماينده توسط انتخاب كنندگان پيشبيني نشده است. به عبارت ديگر، نظارت بر كار نماينده نه در طول مدت فعاليت وي بلكه يك بار، در جريان انتخابات صورت مي گيرد. نماينده‌اي كه وظايف خود را درست اجرا نكرده باشد، براي مدت دوم انتخاب نمي شود.
از سوي ديگر، مسأله انضباط نمايندگان در دوما، مسأله حادي است كه بارها مورد توجه قرار گرفته است. برخي از نمايندگاني كه بر اساس فهرستهاي حزبي يعني از طرف احزاب و بلوك‌هاي انتخاباتي انتخاب مي شوند، از حضور در جلسات فراكسيون و رأي گيري بر اساس توصيه حزب خودداري كرده و حتي به فراكسيون‌هايي با اعتقادات سياسي كاملاً متفاوت منتقل مي شوند. در اين رابطه بارها مسأله معرفي “اعتبارنامه الزامي” مطرح شد كه مطابق آن، نماينده‌اي كه بر اساس فهرست حزبي انتخاب شد، حق ندارد فراكسيون خود را ترك كند و در صورت عدم پايبندي به انضباط حزبي مي تواند به طور كلي از دوماي كشوري اخراج شود تا نفر بعدي در فهرست انتخاباتي حزبي كه وارد دوما نشده بود، جاي او را بگيرد. اين مسأله هميشه در آغاز كار هر دوماي جديد مطرح ميشود ولي توسط اكثريت نمايندگان دوما رد ميگردد. با اين حال، در سال 2004 اين موضوع در رابطه با پيشنهادهايي در زمينه اصلاح نظام سياسي و از جمله ايجاد تغييرات در سيستم انتخاباتي (انتخابات نمايندگان فقط بر اساس فهرستهاي حزبي و نه از حوزه‌هاي منطقه‌اي) مطرح شد و كميسيون مركزي انتخابات براي اولين بار از اصل منع انتقال از يك فراكسيون به فراكسيون ديگر حمايت كرد. در مجموع، امكان انتقال نماينده از يك فراكسيون به فراكسيون ديگر به عنوان نشانه ضعف نظام پارلماني در روسيه تلقي ميشود.
با راه‌اندازي سيستم انتخاب استانداران توسط مجالس قانونگذاري بر اساس معرفي رئيس جمهور، استانداران به نماینده رياست كشور تبديل شده و بر خلاف گذشته، توسط مردم انتخاب نخواهند شد. انتصاب استاندار به توافق نخبگان وابسته مي شود. راه‌اندازي سيستم جديد از سال سال 2004 اعلام و با تلاش‌ها در جهت برطرف كردن خطر تروريستي مرتبط شده بود. مركز فدرال تلاش زيادي کرد كه مناطق قومي موجودیت سیاسی کم رنگی داشته باشند و به اين منظور رهبران اين جمهوري‌ها را كه رهبران جنبش‌هاي ملي‌گراي محلي بودند، برطرف كرد وآنها را با “واليان” مطيع و فرمان‌بردار عوض كرد. مناطق قومي هميشه توجه ويژه مركز را به خود جلب مي كردند و رؤساي آنها بر وضع حقوقي ويژه خود تأكيد مي كردند. در جمهوري‌هاي قومي رژيم‌هاي خودكامه‌اي برقرار شدند. سران اين جمهوري‌ها نه تنها زمام امور بلكه تجارت بزرگ را كنترل مي كنند زيرا اين تجارت در دست قوم و خويشان و دوستان آن‌هاست. در واقع،اصلاحات در زمينه انتخابات استانداران همين هدف را دنبال مي كرد. از این رو، در دوره پوتین تلاش شد تا استانداراني كه بيش از 10 سال است فرمانروايي مي كنند، مقامهاي خود را ترك كنند. هدف اين بودكه اليگارشي محلي ريشه‌كن شود. استانداري كه طي مدت زيادي در منطقه خود فعاليت مي كرد، ارتباط او با مركز گسسته ميشد. ولي كرملين به كساني نياز داشت كه فقط به مركز خدمت كنند. لذا استانداراني كه با كارفرمايان محلي ارتباط داشتند و بار سنگين دارايي غيرمنقول و فساد مالي را بر دوش خود مي كشیدند، بايد صرف نظر از كارآيي فعاليت خود بركنار شوند. ولي عوض كردن سران منطقه، فقط يك مسأله بود. مسأله مهم ديگر اين بود كه استاندار چگونه بايد منطقه‌اي را اداره كند كه در دست گروه هاي مالي و صنعتي است؟ با مناطقي كه در آن‌جا اليگارشي نيرومند محلي استاندار دست‌نشانده خود را روي كار آورده است، چه بايد كرد؟ حتي اگر رئيس عوض شود، معلوم نيست كه او بتواند منطقه خود را درست اداره كند. كرملين بايد با گروههاي بانفوذ چه در مسكو و چه در مناطق به توافق برسد زيرا اگر بدون توافق با نيروهاي بانفود عمل كند، با مناقشه شديدي روبرو خواهد شد. در نتيجه اين تحولات سهم استانداران از ميان افسران ارتش و نيروهاي انتظامي افزايش يافت.
رفراندوم در فدراسيون روسيه توسط رئيس جمهور اعلام مي شود. شرايط برگزاري رفراندوم در قانون فدراسيون وابسته به قانون اساسي “درباره رفراندوم در فدراسيون روسيه” مصوب 10 اكتبر 1995 تشريح شده است. در اين قانون آمده است كه هدف برگزاري رفراندوم از نظر نظام قانوني كشور، ابراز مستقيم و بلافصل اراده مردم است. طبق اين قانون، حد اقل 2 ميليون شهروند يا مجلس قانون اساسي (چنانچه تشكيل شود) حق دارند مبتكر برگزاري رفراندوم شود. رئيس جمهور فدراسيون روسيه موظف است ظرف 10 روز از زمان دريافت اسناد لازم از مبتكرين برگزاري رفراندوم، اين اسناد را همراه با درخواست خود به دادگاه قانون اساسي ارسال كند. اگر دادگاه قانون اساسي طي حكمي تعيين كند كه همه شرايط لازم براي برگزاري رفراندوم رعايت شده است، رئيس جمهور ظرف مدت 15 سال از روز دريافت حكم دادگاه قانون اساسي، طي فرماني تاريخ برگزاري رفراندوم را تعيين مي كند. تنها امكاني كه رئيس جمهور براي رعايت شرايط خاص سياسي و اجتماعي-اقتصادي كشور در اين زمينه دارد، اين است كه مي تواند تاريخ برگزاري رفراندوم را در فاصله بين 2 و 3 ماه از زمان انتشار فرمان خود تعيين كند. به عقيده برخي كارشناسان قانون درباره رفراندوم در فدراسيون روسيه با موازين قانون اساسي به تضاد در آمده است كه در آن اين اختيارات به عنوان امكان ابتكار رئيس جمهور در زمينه اعلام رفراندوم و نه تنها تنظيم حقوقي ابتكار ديگران در نظر گرفته شده است. به عبارت ديگر، در حالي كه در قانون اساسي اين اختيارات حالت سياسي دارد، در قانون مذكور اين اختيارات حالت فني پيدا مي كند( کرمی، 1390 ). اين مسأله در رابطه با نحوه انتصاب و تأييد نخست وزير و هيأت دولت فدراسيون روسيه مطرح ميشود. رئيس هيأت دولت (نخست وزير) حق دارد مسأله اعتماد به دولت را در دوماي كشوري مطرح كند كه او مي تواند به ابتكار خود و بدون مداخله رئيس جمهور اين كار را بكند. اگر دوماي كشوري به دولت رأي عدم اعتماد بدهد، رئيس جمهور ظرف مدت 7 روز بايد درباره استعفاي دولت يا انحلال دوماي كشوري تصميم بگيرد و انتخابات جديد دوما را اعلام كند.
در اين زمينه تفاوت “وزن سياسي” رئيس جمهور و دوماي كشوري در زمينه ابراز عدم اعتماد به دولت مورد توجه قرار مي گيرد. در حالي كه رأي عدم اعتماد دوما به دولت فقط به رئيس جمهور بهانه مي دهد كه اين مسأله را بررسي كند، براي دوماي كشوري اين تصميم به معني ايجاد مقدمات براي انحلال است. قانون اساسي فعلي فدراسيون روسيه مشاركت دوماي كشوري در تشكيل دولت را پيشبيني نمي كند ولي دوما بنا به درخواست رئيس هيأت دولت موظف مي شود به دولت رأي اعتماد مي دهد يا براي انحلال آماده شود. اين گونه “تله‌هاي حقوقي”، يادآورنده بحران سياسي زمان تصويب قانون اساسي سال 1993 است. بديهي است كه در اين زمينه بي‌تعادلي در روابط بين قوه‌هاي حاكم بروز مي كند. قدرت رئيس جمهور نسبت به قوه مقننه برتري كامل دارد. به عقيده كارشناسان، تقويت قدرت رئيس جمهور و تضعيف امكانات پارلمان كه در نظام دولتي كنوني روسيه مشاهده ميشود، كار دورانديشانه‌اي نيست. همين بي‌تعادلي در روابط بين قوه‌ها باعث ميشود كه پيشنهادهاي زيادي درباره اصلاح قانون اساسي مطرح شوند( See Sakwa, 2008: 98-100 ).
به هر حال، نظام سیاسی روسیه با هر تعبیری از آن یاد کنیم، چه پوتینیسم( Hill,2010: 135 ) چه دموکراسی هدایت شده، و چه به تعبیر ولادیسلاو سورکوف، دموکراسی حاکمیتی(8White, 2011: 35 )، یک نظام ریاستی است که نشان های دوران گذشته را کمابیش در خود دارد. در دوره تزار، قدرت برای دین، عدالت و امنیت برپا می شد و نزد همه مشروعیت می یافت. از دوره پتر کبیر قدرت برای توسعه داخلی و نقش جهانی مشروعیت می یافت. شوروی هم خود را نیروی روشنگری معرفی کرد که قصد دارد قدرت مطلقه شوروی را به کشوری مدرن تبدیل کرده و به مقام ابرقدرتی برساند(شکیبی، 1390: 33). زمانی که پوتین به قدرت رسید تلویحا به ملت گفت که فقط با متمرکز شدن قدرت و رهبری قاطع می تواند به هرج و مرج پایان بخشد، نوسازی کشور را به سرانجام برساند و آن را به مقام قدرت جهانی برگرداند( همان، 34). از سوییف مردم روسیه هنوز هم ترجیح اصلیشان امنیت و آرامش است و پوتین هم باور دارد که ملت روس نه با کپی مکانیکی مدل های دیگران، بلکه با روش های خاص خود و بر اساس ویژگی های تاریخی، ژئوپلیتیک و فرهنگی خود دموکراسی و آزادی را بر می گزیند( White, 2011: 355).