نظام و نهاد قانون گذاری روسیه
نظام و نهاد قانونگذاری
در قانون اساسی روسیه دو مجلس دومای کشوری (مجلس سفلی یا مردم) و شورای فدراسیون (مجلس اولیا)، به عنوان مجمع فدرال خوانده می شوند که اولی 450 و دومی ( 187 عضو طبق قانون 1993) و اکنون 166 نماینده دارد. اعضای شورای فدراسیون از طریق مجالس منطقه ای 83 گانه به طور مستقیم و هر منطقه دو نماینده انتخاب می شوند. مجلس شورای فدراسیون روسیه 166 نماینده دارد که از هر یک از 83 منطقه روسیه، دو نماینده شرکت می کند. یکی از آن دو رئیس منطقه و دیگری رئیس مجلس منطقه است( ن.ک: کولایی، 1376: 73-74). اين دو مجلس با هم ارتباط نزديك دارند: دوماي كشوري مسئول تصويب قوانين است در حالي كه شوراي فدراسيون مصوبات دوما را تأييد يا رد مي كند. رئيس جمهور نيز در روند قانونگذاري شركت مي كند زيرا قوانين تصويب شده را امضا و منتشر مي كند و از حق وتو نيز برخوردار است. دولت هم در كار قانونگذاري نقش دارد زيرا دولت نظر خود را در باره لوايح قوانين مربوط به هزينه‌ها از محل بودجه دولت اعلام مي كند. اين سيستم قانون گذاري باعث تعادل بيشتر سيستم قانونگذاري شده و از انحصار قانونگذاري و اتخاذ تصميمات عجولانه و ناسنجيده جلوگيري مي كند. شوراي فدراسيون و دوماي كشوري به منظور نظارت بر اجراي بودجه دولتي “ديوان محاسبات” را تشكيل مي دهند كه در حال حاضر در فدراسيون روسيهبسيار فعال است و به ارگان نيرومندي تبديل شده است.
پارلمان فدرال، ارگان نمايندگي و قانونگذاري فدراسيون روسيه است. در حال حاضر، پارلمان فدرال از دو مجلس دوماي كشوري و شوراي فدراسيون تشكيل شده است كه اين دو مجلس با هم ارتباط نزديك دارند: دوماي كشوري مشغول تصويب قوانين است در حالي كه شوراي فدراسيون مصوبات دوما را تأييد يا رد مي كند. رئيس جمهور نيز در روند قانونگذاري شركت مي كند زيرا قوانين تصويب شده را امضا و منتشر مي كند و از حق وتو نيز برخوردار است. دولت هم در كار قانونگذاري نقش دارد زيرا دولت نظر خود را در باره لوايح قوانين مربوط به هزينه‌ها از محل بودجه دولت اعلام مي كند. اين سيستم قانون گذاري باعث تعادل بيشتر سيستم قانونگذاري شده و از انحصار قانونگذاري و اتخاذ تصميمات عجولانه و ناسنجيده جلوگيري مي كند.
قانون اساسي سال 1993 از اعلام پارلمان فدرال به عنوان “ارگان عالي قانونگذاري” خودداري كرد كه بدين وسيله برابري نسبي همه ارگانهاي عالي قدرت دولتي در حدود اختيارات آنها مورد تأكيد قرار گرفته است. همچنين اختيارات اجرايي از حدود اختيارات پارلمان حذف شده (در حالي كه شوراي عالي سابق شوروي و روسيه اين اختيارات را دارا بود) و عرصه اختيارات نظارتي هم كاهش يافته است. با اين حال، نمي توان گفت كه پارلمان هيچ وظيفه نظارتي نداشته باشد. شوراي فدراسيون و دوماي كشوري به منظور نظارت بر اجراي بودجه دولتي “ديوان محاسبات” را تشكيل مي دهند كه در حال حاضر در فدراسيون روسيه بسيار فعال است و به ارگان نيرومندي تبديل شده است. بانك مركزي پاسخگوي دوماي كشوري است. نماينده حقوق بشر در فدراسيون روسيه نيز حق دارد از دوماي كشوري تقاضا كند كه به موارد تخلف از حقوق شهروندان رسيدگي كند. با اين حال، كارشناسان معتقدند كه وظايف نظارتي پارلمان روسيه بايد افزايش يابد كه اين يكي از جهات تكميل قوانين مربوط به نظام دولتي روسيه است.
مطابق با ماده 95 قانون اساسي، پارلمان فدرال از دو مجلس دوماي كشوري و شوراي فدراسيون تشكيل شده است. شوراي عالي فدراسيون روسيه كه قبل از تصويب قانون اساسي سال 1993 وجود داشت، نيز از دو مجلس تشكيل شده بود كه هر دو مجلس برابر محسوب مي شدند و اختيارات آنها تقريباً با هم فرقي نداشتند. ولي در ساختار جديد پارلمان، هر يك از مجلسين حدود اختيارات مشخص خود را دارد. دو مجلس نمي توانند همزمان روي يك لايحه قانوني كار كنند بلكه اول اين كار در دوماي كشوري انجام مي گيرد و سپس در شوراي فدراسيون. اين تقسيم كار بين مجلسين پارلمان، قانونگذاري را كمي پيچيده‌تر مي كند ولي باعث بررسي دقيق‌تر قوانين و هماهنگي منافع دولتي و منطقه‌اي مي شود.
الف. شوراي فدراسيون (مجلس علیا)
کارکرد شوراي فدراسيون، نمايندگي مناطق و جمهوري‌هاي فدراسيون در مركز فدرال و ابراز اراده هماهنگ شده آنهاست. مطابق با قانون اساسي، دو نماينده از هر يك از مناطق فدراسيون روسيه يعني يك نماينده از طرف قوه مقننه و يك نماينده از طرف قوه مجريه، عضو شوراي فدراسيون هستند. گفتني است كه نحوه تشكيل شوراي فدراسيون چند بار مورد بازنگري قرار گرفته است. ابتدا اعضاي اين شورا در مناطق انتخاب مي شدند، سپس مطابق با قانون مصوب 5 دسامبر 1995 مقرر شد كه استانداران و سران مجالس قانونگذاري منطقه‌اي عضو شوراي فدراسيون باشند. و بالاخره در چارچوب اصلاحات نظام قانوني كشور در دوران رياست جمهوري ولاديمير پوتين، قانون فدرال درباره نحوه تشكيل شوراي فدراسيون روسيه تصويب و به تاريخ 5 اوت 2000 توسط رئيس جمهور امضا شد كه مطابق آن نماينده مجلس قانونگذاري محلي به وسيله اين مجلس تا پايان مدت اختيارات مجلس انتخاب مي شود و نماينده رئيس قوه مجريه (استاندار) توسط وي منصوب ميشود (ولي فرمان استاندار درباره انتصاب نماينده وي در شوراي فدراسيون مي تواند با دو سوم آراي نمايندگان مجلس محلي لغو شود. اين اصل تشكيل شوراي فدراسيون در ادبيات حقوقي به گونه‌هاي مختلف ارزيابي شده است. از يك سو، گام مهمي به سوي تشكيل مجلس دائمي عالي پارلمان فدرال برداشته شده است و از سوئي ديگر، اين شيوه تشكيل شوراي فدراسيون مي تواند باعث كاهش نفوذ سياسي شوراي فدراسيون در زندگي سياسي كشور شود (به ويژه با توجه به اينكه همزمان نزد رئيس جمهور روسيه ارگان مشورتي تشكيل شده از سران مناطق موسوم به “شوراي دولتي” فعاليت مي كند). در چارچوب شوراي فدراسيون كميته‌هاي ذيل تشكيل ميشوند: كميته قانونگذاري و مسايل قضايي و حقوقي، كميته مسايل امنيت و دفاع؛ كميته بودجه، سياست مالياتي و تنظيم مالي، ارزي و گمركي؛ كميته سياست اجتماعي؛ كميته سياست اقتصادي؛ كميته امور بين الملل؛ كميته روابط با جامعه مشترك المنافع؛ كميته سياست كشاورزي؛ كميته علم، فرهنگ، آموزش و محيط زيست ، كميته امور فدراسيون و سياست منطقه‌اي و كميته امور شمال و اقوام اقلیت محدود(Remington, 67).
در ميان اختيارات شوراي فدراسيون مي توان به تصويب تغيير مرزها بين مناطق و جمهوري‌هاي فدراسيون روسيه اشاره كرد. مسأله تغيير مرزها توسط شوراي فدراسيون بر اساس توافق متقابل مناطق مربوطه فدراسيون بررسي ميشود. بنا بر اين، شوراي فدراسيون قبل از بررسي اين مسأله بايد موافقتنامه در باره بازنگري در مرز را دريافت كند كه توسط ارگانهاي قانونگذاري هر يك از مناطق مورد نظر تصويب شده باشد. همچنين استدلالات مربوط به آن تصميم و نقشه منطقه بايد به اين سند ضميمه شوند. تصميم در باره بازنگري در مرز بين مناطق فدراسيون روسيه با اكثريت آراي تعداد كلي اعضاي شوراي فدراسيون گرفته ميشود و سپس به ارگانهاي قوه مجريه و مقننه مناطق مربوطه فدراسيون و ارگانهاي فدرال قوه مجريه روسيه جهت اجرا ارسال ميشود. شوراي فدراسيون در باره استفاده از نيروهاي مسلح فدراسيون روسيه در خارج از كشور تصميم مي گيرد. اين مسأله توسط شوراي فدارسيون بر اساس پيشنهاد رئيس جمهور يا دولت فدراسيون روسيه يا به ابتكار خود بررسي مي شود. ولي مطابق با آئين داخلي شوراي فدراسيون، بررسي اين مسأله فقط بر اساس پيشنهاد مربوطه رئيس جمهور امكان‌پذير است. اين تصميم با اكثريت آراي تعداد كلي اعضاي شوراي فدراسيون اتخاذ ميشود. اگر تصميم مثبت گرفته نشود، نيروهاي مسلح نمي توانند در خارج از خاك فدراسيون روسيه مورد استفاده قرار گيرند(Sakwa,132).
ب. دوماي دولتی( مجلس سفلی)
دوماي كشوري، عنوان مجلس عوام پارلمان فدرال است كه به جاي كلمه “شورا” كه در زمان شوروي به پارلمان كشور اطلاق مي‌شد، با توجه به وجود دوما در روسيه تزاري قبل از انقلاب سال 1917 انتخاب شد. دوما بر خلاف شوراي فدراسيون موظف است منافع همه مردم كشور را صرف نظر از تفاوت‌هاي منطقه‌اي منعكس كند. دوماي كشوري از 450 نماينده تشكيل شده است كه اين تعداد نمايندگان كه از شوراي فدراسيون (178 نفر) بيشتر است، امكان تشكيل كميته‌ها و كميسيونهاي مختلف را مي دهد كه براي تأمين كار قانونگذاري لازم هستند. مطابق با قانون فدرال “در باره انتخابات نمايندگان دوماي كشوري” مصوب 20 دسامبر 2002، 225 نماينده دوما در حوزه‌هاي انتخاباتي منطقه‌اي (يك حوزه - يك نماينده) انتخاب ميشوند و 225 نماينده ديگر به وسيله فهرست‌هاي حزبي انتخاب مي شوند كه در سراسر كشور رأيگيري براي اين فهرست‌ها صورت مي گيرد. نمايندگان دوماي كشوري براي مدت 4 سال انتخاب ميشوند كه اين امر با عرف جهاني پارلماني همخوان است. بسيار مهم است كه مطابق با قانون اساسي سال 1993 هم دوماي كشوري و هم رئيس جمهور براي مدت 4 سال انتخاب مي شوند. البته، دوماي كشوري مي تواند كمتر از 4 سال كار كند. مطابق با بند 4 ماده 111 قانون اساسي روسيه، اگر دوما سه بار نامزد مقام نخست وزيري را كه توسط رئيس جمهور معرفي مي شود، رد كند، رئيس جمهور بدون تأييد دوما نخست وزير را منصوب نموده، دوما را منحل و انتخابات جديد را اعلام مي كند.
بررسي انتخابات نمايندگان دوماي كشوري با بحث‌هاي شديدي توأم بود. ابتدا در پيشنويس پيشنهادي رئيس جمهور آمده بود كه بايد تعداد نمايندگاني را كه به وسيله فهرست‌هاي حزبي انتخاب مي شوند، از 50% تا يك سوم تركيب كلي نمايندگان دوما كاهش داد، قسمت مركزي فهرست‌هاي حزبي كه عمدتاً به رهبران احزاب اختصاص مي يافت، لغو شود و سد ورود به دوما براي احزاب و بلوك‌هاي تركيبي انتخاباتي متفاوت باشد. ولي اين پيشنهادها باعث مخالفت محافل سياسي شد و در نتيجه مباحثات شديد سياسي، توافق شد كه نمايندگان احزاب مانند سابق 50% اعضاي دوما را تشكيل دهند، تعداد اعضاي قسمت مركزي فهرست‌هاي حزبي تا 12نفر كاهش يابد و شرط دريافت 5% آراي انتخاب كنندگان براي ورود بلوك‌ها و ائتلافات انتخاباتي حفظ شود. با اين حال، مبارزه سياسي پيرامون اين موازين انتخاباتي قطع نشده و حتي دادگاه قانون اساسي بنا به درخواست يكي از مجالس قانونگذاري منطقه‌اي مجبور شد در اين روند مداخله كند و موازين قانون انتخابات نمايندگان دوما را سازگار با قانون اساسي كشور اعلام كند(Sakwa,125-126).
قانون فدرال درباره انتخابات نمايندگان دوماي كشوري مصوب 20 دسامبر 2002 يك سري نوآوريها را اعلام كرد. در اين قانون محدوديات و شرايط شديدي براي تبليغات انتخاباتي و مسئوليت رسانههاي گروهي مقرر شد كه همين امر در جريان انتخابات پارلماني دسامبر 2003 باعث كاهش فعاليت تبليغاتي در رسانههاي گروهي شد زيرا هر گونه تخلف كوچك از نحوه برگزاري تبليغات، پرداخت هزينه‌ها از بنيادهاي انتخاباتي و غيره مي توانست باعث تعطيلي موقت رسانههاي گروهي متخلف شود. در اين رابطه كميسيون مركزي انتخابات و دادگاه قانون اساسي مجبور شدند به تعريف مشخص‌تر مفهوم “تبليغات انتخاباتي” بپردازند تا هر مطلبي كه در باره يكي از شخصيت‌هاي سياسي يا اجتماعي نوشته شده باشد، به عنوان تبليغات انتخاباتي تلقي نشود و براي رسانههاي گروهي عواقب نامطلوب اداري و مالي به دنبال نداشته باشد. يكي از نوآوريهاي قانون انتخاباتي سال2002 (با اصلاحات سال 2003) اين است كه در انتخابات بعدي، احزابي كه بخواهند وارد دوماي كشوري شوند، بايد بيش از 7 درصد آراي انتخاب كنندگان را دريافت كنند ولي به شرطي كه پارلمان از نمايندگان يك حزب تشكيل نشود و در غير اين صورت مكانيزم پيچيده حقوقي وارد عمل خواهد شد(بنگرید به: کولایی، 1376: 73-74). این مجلس به منظور بحث وبررسي پيرامون مصوبات دوما تشكيل جلسه مي دهد . شوراي فدراسيون هر سه ماه بصور فوق العاده جلسات ويژه اي را براي بررسي قوانين ارسالي از سوي دوما تشكيل مي دهد .
طرحها و لوايح پس از بحث و بررسي و نهايتا تصويب در كميسيونهاي تخصصي در جلسات علني دوما مطرح شده و در صورت كسب اكثريت آرا نمايندگان به تصويب ميرسد . در خصوص لوايح تقديمي دولت روند خاصي از سوي مجلس دنبال ميشود ،بدين ترتيب كه مجلس دوما پس از دريافت لوايح ارائه شده از سوي دولت ،به بررسي كارشناسانه آنها در كميته هاي تخصصي مربوطه پرداخته و چنانچه اين لوايح از تصويب كميته هاي مربوطه بگذرد جهت طرح در صحن علني به شوراي دوما ارائه ميگردد . در صورت عدم پذيرش لايحه در كميته هاي تخصصي ،كميته هاي مذبور مي بايست يك لايحه جايگزين تهيه و به دولت ارائه نمايند . البته در صورت عدم پذيرش لايحه جايگزيني دوما توسط دولت ، هر دو لايحه در دستور كار مجلس دوما قرار گرفته و ملاك لايحه اي است كه بيشترين راي را به خود اختصاص دهد. تمامي مصوبات مجلس مي بايست به تائيد شوراي فدراسيون نيز برسد ، اگر شوراي فدراسيون لايحه اي را رد كند ،مجددا به دوما عودت داده شده و چنانچه لايحه مزبور مجددا با اكثريت مطلق نمايندگان دوما تصويب شود، شوراي فدراسيون ديگر حق رد آن لايحه را نداشته و بايد آن را تصويب و جهت امضا براي رئيس جمهور ارسال نمايد .