تقسیمات اداری و سیاسی اسپانیا
تقسیمات کشوری
کشور اسپانیا، از نظر تقسيمات کشوری به شهرستان، استان و ايالت خود مختار تقسيم می شود. که هر يک از آنها از نظر ادارهی منافع مربوط به خود دارای آزادی عمل می باشند.(96) طبق ماده 5 قانون اساسی، شهر مادرید به عنوان پایتخت اسپانیا تعیین شده است.كشور اسپـانيا طبق قانون اساسـي مصوب سال 1978 به 17 ايالت خود مختــار تقسيـم مي شود. هر ايالت داراي مجلس ايالتي و دولت محلي است. انتخابات مجـالس ايالتي در سطح ايالت برگزار شده و كليـه احزاب سياسي اعم از احزاب منطقه اي يا ملي مي توانند در آن شركت نمايند. دوره قانونگذاري چهارسال بوده ولي در صورت در خواست رئيس دولت منطقـه اي ممكن است پيش از موعـد منحل و انتخابات زودرس انجام گيرد. حوزه فعاليت و تصميم گيري دولت هاي منطقه اي طبق قانون اساسي تنها بـه مسائل ايالتي محدود است و اين مجالس حق تصميم گيري در مسـائل عمده اي كه كل كشور را تحت تاًثير قرار دهد يا مسائل مرتبط با امور خارجي يا نظامي را ندارند.
هر ايالتي از يك تا چند استان (از مجموع 52 استان كشور) تشكيل مي شود. شهرهاي سئوتا و مليا سازمان هاي اداري ويژه خود را دارا مي باشند ولي فاقد دولت و مجلس محلي هستند. ايالت هاي (جوامع) خـود مختار اسپانيا به شرح ذيل هستند :
ايالت آراگون به مركزيت تروئل1
ايالت (شاهزاده نشين) آستورياس به مركزيت اوويدو2
ايالت آندالوسيا به مركزيت سويا 3
ايالت اكسترا مادورابه مركزيت كاسرس4
ايالت باسكبه مركزيت ويتوريا5
ايالت (مجمع الجزائر) بالئاربه مركزيت مايوركا6
1) Aragon- Teruel 2) Asturias- Oviedo 3) Andalucia- Sevilla
4) Extramadura- Caceres 5) Pais Vasco- Vitoria 6) Baleares- Mallorca
ايالت (مجمع الجزائر) قناريبه مركزيت لاس پالماس1
ايالت كاتالونيابه مركزيت بارسلون2
ايالت كاستيا لا مانچا به مركزيت تولدو3
ايالت كانتا بريا به مركزيت سانتاندر4
ايالت كاستيا و لئون به مركزيت وايادوليد5
ايالت گاليسيا به مركزيت سانتياگو د كومپوستلا6
ايالت لاريوخا به مركزيت لوگرونيو7
ايالت مادريد به مركزيت مادريد8
ايالت مورسيا به مركزيت مورسيا9
ايالت ناوارا به مركزيت پامپلونا10
ايالت والنسيابه مركزيت والنسيا11 . (97)
بنابراین مناطق خودگردان اصلی در اسپانیا عبارتند از : کاتالونیا ، گالیسیا ، باسک و آندالوسیا.(98)
تمامی اسپانيائی ها در هر نقطه ای از کشور، از حقوق و تعهداتی يکسان بر خوردار خواهند بود. هيچ مقامی نمی تواند با انجام اقداماتی مانعی از نظر گردش و يا سير آزادانهی افراد و اموال و يا سکونت اشخاص در هيچ نقطه ای از خاک اسپانيا ايجاد کند.(99)
نهادهای حکومت محلی در اسپانیا، تحت تاثیر تحولات دوره فرانکو قرار گرفته است یعنی هنگامی که آن نهادها به عنوان ابزارهای درجه یک برای حکومت مرکزی عمل کردند. تغییرات اساسی دولت در سطح محلی تا زمانی که درجه ای از اصلاحات سیاسی در سطح ملی به دست آورده شود، مجبور به توقف بود. اولین انتخابات دموکراتیک محلی به دنبال مرگ فرانکو در سال 1979برگزار شد و اصلاحات محدود شده در سطح محلی در سال 1981 معرفی شد اما آن تا سال 1985 که سازماندهی مجدد اساسی و دموکراسی شدن دولت محلی با تصویب قانون اساسی در خصوص حکومت محلی کامل شد، به اجرا درنیامد.12
1) Canarias- Las Palmas 2) Barcelona 3) Castilla-La Mancha- Toledo
4) Cantabria-Santander 5) Castilla Y Leon- Valladolid 6) Santiago de Compostela
7) La Rioja- Logrono 8) Madrid 9) Murcia
10) Navarra- Pamplona 11) Valencia
12) Ley Reguladora de las Bases de Regimen Local—LRBRL.
این قانون نهادهای اساسی در سطوح شهری و استانی را تعیین می کند و خط مشی هایی را برای مسئولیت های مشترک بین درجات مختلف دولتی و فهرست های خدماتی که مقامات محلی مسئول تهیه آنها هستند ،مقرر می کند. مسئولیت شهرداران به تناسب میزان جمعیتشان متفاوت است. حکومت های شهری مسئولیت های خود را در زمینه هایی چون بهداشت و آموزش با حکومت منطقه ای تقسیم می کنند. هم حکومت مرکزی و هم حکومت منطقه ای ، ممکن است اختیارات فرعی شان را به شهرداران محول کنند. به دلیل درجه اختیاراتی که از سوی حکومت مرکزی به جوامع خودمختار تفویض شده است ، نهادهای محلی از لحاظ سیاسی به این جوامع وابسته هستند؛ با این وجود، این جوامع به حد گسترده ای به مادرید وابسته باقی می مانند.(100)
حکومت در سطح شهری توسط شورای شهری اداره می شود، که اعضایش مستقیما توسط حق رای همگانی و با توجه به نمایندگی تناسبی انتخاب می شوند. تعداد اعضای شورا توسط مردم شهرداری تعیین می شود.
برای تعداد دفعاتی که نمایندگان ممکن است دوباره انتخاب شوند هیچ محدودیتی وجود ندارد. در صورت فوت، استعفا یا عزل نمایندگان فوق، آنها توسط شخص دیگری که در فهرست انتخاباتی حزب سیاسی شان است جایگزین می شوند؛ در نتیجه هیچ انتخاباتی برای جایگزین شدن نمایندگان متوفی یا عزل شده وجود ندارد.قانون مقرر کرده است که شورا حداقل هر سه ماه یکبار جلسات کاملی را تشکیل دهد؛ تقاضای تشکیل جلسات فوق العاده می تواند یا توسط شهردار یا توسط یک چهارم اعضای شورا صورت بگیرد. شورا قوانین اصلی را ایجاد نمی کند، ولی مقررات مربوط به قانون پارلمان منطقه ای را آماده می کند. شورا بر بودجه نظارت می کند، و ممکن است مالیات ها را برای کمک های مالی مکمل از حکومت های مرکزی و منطقه ای افزایش دهد. هر شورای شهری توسط یک شهردار اداره می شود ، که از بین اعضای شورا و با انتخابات محلی انتخاب می شود، و وی کسی است که در اکثر موارد، به عنوان رهبر حزب اکثریت در این شورا است.(101)
قانون اساسی، استقلال عمل شهرداری ها را تضمين می کند. اين گونه مؤسسات از شخصيت کامل حقوقی برخوردار خواهند بود. اداره و تشکيلات آن ها، به عهدهی خود اداره شهرداری متشکل از شهردار و اعضای انجمن شهر محول خواهد بود. اعضای انجمن شهر از طريق انتخابات عمومی و با رأی مساوی، آزاد، مستقيم و مخفی، و به صورت مشخص در قانون از ميان ساکنان مقيم آن شهر انتخاب می شوند. شهرداران می توانند منتخب اعضای انجمن شهر و يا منتخب خود ساکنان شهر باشند. شرايط مربوط به تشکيل جرگه ها 1 (شورای متشکل از ريش سفيدان، شورای ادارهء روستا) را قانون مشخص می کند. (102) استان، واحدی است محلی با شخصیت حقوقی خاص، که به منظور ايفای فعاليّت های مملکتی، از چندين شهرستان و يا بخشی از کشور، تشکيل می شود. هر گونه تغييری در حدود استان ها بايد طی يک قانون ارگانی به تصويب مجالس قانونگذاربرسد.ادارهی استان ها به عهدهی مجالس استانی و يا تشکيلات محلی که جنبهی انتخابی داشته باشد، محول خواهد بود.حکومت استانی توسط یه شورای استانی اداره می شود، که متشکل از نمایندگان منتخب از نمایندگان شهرداری از میان خودشان است اداره می شود . شورای استانی هم همانند شورای شهری اختیار نوشتن قوانین اصلی را ندارد اما ممکن است مقرراتی را بر پایه قانون پارلمان یا پارلمان منطقه ای وضع کند. اگرچه فرماندار کشوری بالاترین نماینده حکومت مرکزی در استان است ولی رئیس شورای استانی مسئول حکومت و مدیریت استان نیز است. اداره رئیس شورای استانی در دوره فرانکو ایجاد شد، اما آن تا حد زیادی توسط فرماندار کشوری تحت شعاع قرار داده شد. از زمان ظهور دموکراسی در اسپانیا، رئیس شورا اعتبر بیشتری کسب کرده است و نقش فرماندار کاهش یافته است.
حکومت استانی در استان های باسک ، جوامع خودمختار تک استانی، جزایر بالئارس و جزایر قناری به صورت متفاوتی اداره می شود، استان های باسک بخاطر وضعیتشان به عنوان سرزمین های تاریخی امتیازهای گسترده تری دارند، که همین عامل سبب شده است که شورای استانی باسک قدرت بیشتری از سایر استان ها داشته باشد. حکومت و دولت به دلیل جدایی جغرافیایی که با زنجیره های جزیره وجود دارد، به شورای جزیره واگذار شده بود، که از قدرت بیشتری از همتایان استانی شان برخوردار شده اند. (103)
تدوین کنندگان قانون اساسی 1978، مجبور بودند با بسیاری از موضوعات مناقشه آمیزی که با ظهور دموکراسی، برای ملتی که سال ها به صورت دیکتاتوری اداره می شد پیش آمده بود، مقابله کنند. در این میان تفرقه اندازترین و حساس ترین بحث، خودمختاری منطقه ای بود. کشور اسپانیا در وسعت و عمق، دارای تفاوتهای منطقهای غیر معمول می باشد، و جامعه اسپانیا شامل گروه های قومی- به طور خاص باسک ها، کاتالان ها،و گالیسیان ها- می شود که هر کدام از آن ها از نظر فرهنگی و زبانی از بقیه کشور متفاوت می باشند. همچنین، در بسیاری از نواحی اسپانیولی ها خود را بیشتر با منطقه شان هویت می بخشند تا با ملتشان.تنش های طولانی بین مرکز و حاشیه در سیستم مرکز گرای فرانکو سرکوب شده بود اما به طور کامل از بین نرفته بود. پس از مرگ فرانکو حمایت های قابل ملاحظه مردمی و رسمی برای سطحی از عدم تمرکز وجود داشت؛ ویژگی اصلی اصلاحات دموکراتیک تفویض بیشتر قدرت و مسئولیت به مناطق بود.این موضوع نه تنها مناطقی که از منظر تاریخی از خودمختاری بهره مند بودند –گالیسیا،باسکوکاتالونیا- رادربرمیگرفتبلکهبقیهاسپانیارانیزشاملمیشد.
تحول گذار از دولت تمرکز گرا به عدم تمرکز بدون منازعه صورت نگرفت. عناصر ارتجاعی هر نوع رجوع به خودمختاری منطقه ای در قانون اساسی را تهدیدی علیه انسجام ملی می دانستند در حالیکه از سوی دیگر، نظامیان باسک خواهان حق تعیین سرنوشت برای مناطق شدند. بعد از بحث های طولانی ، طرف های اصلی بجز ملی گرایان باسک به مصالحه رسیدند. نارضایتی در این منطقه یکی از عناصر اصلی تفرقه افکن در سال های بعد از فرانکو بوده است.
قانون اساسی وحدت پایدار ملت را اعلام می کند، اما حق خودمختاری ملیتها و مناطقی که کشور را تشکیل دادهاند نیز شناسایی و تضمین می کند. حق شکل دادن اجتماعات خودمختار ، به استان های مجاور با شاخصه های تاریخی، اقتصادی و فرهنگی مشترک، به علاوه جزایر بالریک و جزایر قناری اعطا شد. هرچند این جوامع صراحتا از تشکیل فدراسیون منع شده بودند.
اسپانیایی کاستیلان به عنوان زبان رسمی اسپانیا اعلام شد اما دیگر زبان ها به عنوان احترام به جوامع خودمختار نیز شناسایی شد. علاوه بر این، پرچم ها و نمادهای این جوامع ممکن است در کنار پرچم اسپانیا در ساختمان های عمومی و در موارد عمومی نمایش داده شود.
قانون اساسی دو شیوه را برای رسیدن به خودمختاری منطقه ای ارائه می دهد.شیوه سریع برای آن مناطقی بود که خودمختاری را در دههی 1930 جستجو کرده بودند.بعد از تصویب کمیته قانون اساسی مجلس نمایندگان ، پیشنهاد برای خودمختاری در رفراندوم منطقه ای به رأی گذاشته شد. "ملیت های تاریخی " گالیسیا، باسک، و کاتالونیاخودمختاری منطقه ای را از این راه بدست آوردند. شیوه دیگر، شیوه تدریجی بود که این شیوه، نیازمند ابتکار بخشی از حکومت های استانی و شهری به اضافه تصویب نهایی توسط پارلمان ،می باشد. یک روش مصالحه نیز برای اندلس تدبیر شد زیرا گرچه اندلس در ابتدا دنبال خودمختاری منطقه ای نبود ، اما اتحاد گسترده ای در میان ساکنان اندلس وجود داشت. اگر چه، جوامعی که شیوه سریع را بکار بردند نسبت به دیگر اجتماعات، سطح بیشتری از خودمختاری را بدست آوردند، ولی در نهایت همه به یک سطح مساوی از استقلال دست یافتند.
پس از کودتای فوریه 1981، آن هایی که نسبت به خودمختاری منطقه ای رویکردی محتاطانه داشتند غالب شدند و این فرایند تحت کنترل سختگیرانه قانون هماهنگ سازی فرایند استقلال1 که در جولای 1981تصویب شد، قرار گرفت. از جمله مقررات این قانون این بود که - جز اندلس، که قبلا وضعیت خودمختاری داشت- بقیه مناطق مجبورند مطابق روش پیچیده و طولانی اقدام کنند.
سازماندهی مجدد منطقه ای اسپانیا در می 1983، زمانی که انتخابات در 13 جوامع خودمختار برگزار شد، تکمیل شد، اگر چه فرایند واقعی انتقال قدرت کامل نشد. دولت شامل 17 جوامع خودمختار بود که هر کدام از آن ها شامل یک یا چند استان موجود است.هر چند این جوامع از نظر اندازه، جمعیت،و توسعه اقتصادی متفاوت هستند؛ ولی وزن سیاسی این جوامع خودمختار ضرورتا مربوط به وسعت سرزمین یا جمعیت نیست.
هر کدام از مناطق، طبق اساسنامه استقلال شان موجودیت می یابند. آن ها پایتخت خود را دارند و ساختار سیاسی آن ها دارای مجلس قانونگذاری تک مجلسی است که با رأی مردم انتخاب می شود. این مجلس در میان اعضای خود، یک رئیس را انتخاب می کند که عالی ترین نماینده اجتماع است. قدرت اجرایی و مجریه توسط شورای حکومت که رئیس جمهور آن را اداره می کند و در برابر مجلس مسئول است، اداره می شود . یک دیوان عالی منطقه ای هم وجود دارد که استقلالش از قوه مجریه و مقننه کمتر است زیرا آن ها تحت نظارت دیوان عالی کشور در مادرید هستند. (104)
1) Ley Organica de Armonizacion del Proceso Autonomico—LOAPA.
تقسیم قدرت بین حکومت مرکزی و مناطق خودمختار در ماده های 148 و 149 قانون اساسی ذکر شده است. طریقهای که این تفاوت بین اقتدار مناطق و مرکز بیان شده مبهم و غیر دقیق است و در نتیجه باعث مناقشات و تفسیرهای متفاوتی می شود. اگرچه ، در قانون اساسی به طور خاص مشخص نشده بود، اما این ابهامی که از مقررات قانون اساسی ایجاد می شود جوامع خودمختار را قادر می سازد به تدریج قدرت خود را توسعه دهند.
حوزه هایی که تحت صلاحیت خاص حکومت ملی به شمار می آیند شامل امور بین المللی،دفاعی؛ قضایی؛ جنایی؛تجاری؛و قوانین کار؛ حمل و نقل هوایی؛ کشتیرانی بازرگانی؛ تعرفه و تجارت خارجی؛برنامه ریزی اقتصادی؛ و ایمنی عمومی ، می گردد. در حالیکه در این موارد و موارد دیگر، در قانون اساسی برای حکومت مرکزی صراحتا صلاحیت خاصی بیان شده است. قانون اساسی بیان می دارد که این اجتماعات ممکن است در برخی موارد اختیاراتی را برعهده بگیرند.این اختیارات شامل، سازمان نهادهای حکومتشان، سرحدات شهری، برنامه ریزی شهری، ایجاد مسکن،کارهای عمومی، احداث جنگل،حفاظت از محیط زیست،سازمان ها و امور فرهنگی، توریسم ، ورزش، اوقات فراغت، رفاه عمومی، بهداشت و سلامتی،هواپیما و بندرگاههای غیر تجاری می شوند. علاوه بر این دولت ممکن است بخشی از اختیاراتش را در حوزه های تحت صلاحیت خود، به جوامع خودمختار تفویض کند. بنابراین، اگرچه این مناطق اقتدار اولیه محدودی داشتند، ولی قانون اساسی اجازه گسترش این اختیارات توسط نمایندگیهای بعدی از سوی مرکز را می دهد.
قانون اساسی حق جوامع خودمختار را برای داشتن استقلال اقتصادی برای توسعه و اجرای اقتدارشان به رسمیت می شناسد. این جوامع به علاوه مالیاتهای محلیشان و مالیاتهای خاص، هزینههایی را به طور مستقیم و غیر مستقیم از حکومت مرکزی دریافت می کنند. قانون اساسی اعلام می دارد که استقلال اقتصادی جوامع خودمختار مطابق با سیاست های حکومت مرکزی اعمال می شود که در نهایت مسئول پرداخت مالیات و تضمین فرصت های برابر برای همه شهروندان است.
مکانیسم برای این ترتیبات توسط قوانین ساختاری، تامین مالی جوامع خودمختار 1980 ایجاد شد که شورای سیاست گذاری مالی که مرکب از وزرای مالی جوامع خودمختار ، وزیر اقتصاد دولت مرکزی و وزیر امور عمومی تشکیل شده است. این شورا در ظرفیت مشورتی اش اقدام به هماهنگ کردن سیاست های مربوط به بدهی وسرمایه گذاری عمومی، هزینه های خدمات، و توزیع منابع به مناطق می کند.
مسئولیت نهایی دولت مرکزی برای موضوعات مالی این قدرت را به او می دهد که فعالیت های جوامع خودمختار را کنترل کند. عنصر دیگری از کنترل، حضور نماینده دولت مرکزی در هر منطقه است که بوسیله شورای وزیران با توصیه نخست وزیر منصوب می شود که بر فعالیت های حکومت منطقه ای نیز نظارت می کند.هر چند که دولت مرکزی ممکن است هر اقدامی را که بوسیله جوامع خودمختار اتخاذ شود را به چالش بکشاند.دادگاه قانون اساسی در موارد مربوط به مطابقت قوانین منطقه ای با قانون اساسی، تصمیم نهایی را اتخاذ می کند. در سال 1983 این دادگاه تصمیم گرفت بر قدرت جوامع خودمختار بیفزاید. آن سهم بحث برانگیز لوآپا ( LOAPA ) را ابطال کرد و بیان داشت که این قانون هماهنگ با فرایند استقلال نیست. مقرراتی که ابطال شدند شامل آنهایی بودند که تصریح می کردند که هنجارهای حقوقی دولت مرکزی به طور خودکار بر هنجارهای جوامع خودمختار اولویت داشت و کارمندان دولت باید از مادرید تایید شوند تا اینکه به طور محلی استخدام شوند..
قانون اساسی اجازه می دهد که حکومت مرکزی اگر جوامع خودمختار از انجام تعهدات قانون اساسی خود سرباز زنند یا علیه منافع عمومی ملت اقدام کنند، مداخله کند.در چنین موردی دولت مرکزی از رئیس جمهور جامعه مستقل می خواهد که مسئله را تصحیح کند؛ اگر او انجام نداد حکومت با تصویب اکثریت سنا اقدامات ضروری برا ی انجام تعهدات جامعه خودمهتار را انجام می دهد. تا اواسط 1988 ، این ماده هرگز اجرا نشد و نامشخص باقیماند که این اقدامات مستلزم چه چیزی هستند.علی رغم محدودیت های صلاحیت جوامع خودمختار مناطق پس از مرگ قرانکو از سطح بی نظیری از استقلال بهره مند شدند. زیرا سیستم مرکزگرایی که با فرانکویسم مشخص شده بود، اسپانیولی ها دموکراسی را با استقلال بیشتر مناطق مرتبط کردند. اگرچه مشکلات در فرایند واگذاری حل شد، توسعخ چنین سیستم گسترده خودمختاری منطقه ای توسط ملتی که یکی از مرکزگرا ترین ملتهای در جهان بوده است نشان از تعهدات مردم آن به دموکراسی دارد.(105)