نظام و نهاد قانون گذاری روسیه

در قانون اساسی روسیه دو مجلس دومای کشوری (مجلس سفلی یا مردم) و شورای فدراسیون (مجلس اولیا)، به عنوان مجمع فدرال خوانده می‌شوند که اولی 450 و دومی (187 عضو طبق قانون 1993) و اکنون 166 نماینده دارد. اعضای شورای فدراسیون از طریق مجالس منطقه‌ای 83 گانه به طور مستقیم و هر منطقه دو نماینده انتخاب می‌شوند. مجلس شورای فدراسیون روسیه 166 نماینده دارد که از هر یک از 83 منطقه روسیه، دو نماینده شرکت می‌کند. یکی از آن دو رئیس منطقه و دیگری رئیس مجلس منطقه است.

این دو مجلس با هم ارتباط نزدیک دارند: دومای کشوری مسئول تصویب قوانین است در حالی که شورای فدراسیون مصوبات دوما را تأیید یا رد می‌کند. رئیس جمهور نیز در روند قانون‌گذاری شرکت می‌کند زیرا قوانین تصویب شده را امضا و منتشر می‌کند و از حق وتو نیز برخوردار است. دولت هم در کار قانون‌گذاری نقش دارد زیرا دولت نظر خود را در باره لوایح قوانین مربوط به هزینه‌ها از محل بودجه دولت اعلام می‌کند. این سیستم قانون‌گذاری باعث تعادل بیشتر سیستم قانون‌گذاری شده و از انحصار قانون‌گذاری و اتخاذ تصمیمات عجولانه و ناسنجیده جلوگیری می‌کند. شورای فدراسیون و دومای کشوری به منظور نظارت بر اجرای بودجه دولتی “دیوان محاسبات” را تشکیل می‌دهند که در حال حاضر در فدراسیون روسیه بسیار فعال است و به ارگان نیرومندی تبدیل شده است.

پارلمان فدرال، ارگان نمایندگی و قانون‌گذاری فدراسیون روسیه است. در حال حاضر، پارلمان فدرال از دو مجلس دومای کشوری و شورای فدراسیون تشکیل شده است که این دو مجلس با هم ارتباط نزدیک دارند: دومای کشوری مشغول تصویب قوانین است در حالی که شورای فدراسیون مصوبات دوما را تأیید یا رد می‌کند. رئیس جمهور نیز در روند قانون‌گذاری شرکت می‌کند زیرا قوانین تصویب شده را امضا و منتشر می‌کند و از حق وتو نیز برخوردار است. دولت هم در کار قانون‌گذاری نقش دارد زیرا دولت نظر خود را در باره لوایح قوانین مربوط به هزینه‌ها از محل بودجه دولت اعلام می‌کند. این سیستم قانون‌گذاری باعث تعادل بیشتر سیستم قانون‌گذاری شده و از انحصار قانون‌گذاری و اتخاذ تصمیمات عجولانه و ناسنجیده جلوگیری می‌کند.

قانون اساسی سال 1993 از اعلام پارلمان فدرال به عنوان “ارگان عالی قانون‌گذاری” خودداری کرد که بدین وسیله برابری نسبی همه ارگان‌های عالی قدرت دولتی در حدود اختیارات آن‌‎ها مورد تأکید قرار گرفته است. همچنین اختیارات اجرایی از حدود اختیارات پارلمان حذف شده (در حالی که شورای عالی سابق شوروی و روسیه این اختیارات را دارا بود) و عرصه اختیارات نظارتی هم کاهش یافته است. با این حال، نمی‌توان گفت که پارلمان هیچ وظیفه نظارتی نداشته باشد. شورای فدراسیون و دومای کشوری به منظور نظارت بر اجرای بودجه دولتی “دیوان محاسبات” را تشکیل می‌دهند که در حال حاضر در فدراسیون روسیه بسیار فعال است و به ارگان نیرومندی تبدیل شده است. بانک مرکزی پاسخگوی دومای کشوری است. نماینده حقوق بشر در فدراسیون روسیه نیز حق دارد از دومای کشوری تقاضا کند که به موارد تخلف از حقوق شهروندان رسیدگی کند. با این حال، کارشناسان معتقدند که وظایف نظارتی پارلمان روسیه باید افزایش یابد که این یکی از جهات تکمیل قوانین مربوط به نظام دولتی روسیه است.

مطابق با ماده 95 قانون اساسی، پارلمان فدرال از دو مجلس دومای کشوری و شورای فدراسیون تشکیل شده است. شورای عالی فدراسیون روسیه که قبل از تصویب قانون اساسی سال 1993 وجود داشت، نیز از دو مجلس تشکیل شده بود که هر دو مجلس برابر محسوب می‌شدند و اختیارات آن‌‎ها تقریباً با هم فرقی نداشتند. ولی در ساختار جدید پارلمان، هر یک از مجلسین حدود اختیارات مشخص خود را دارد. دو مجلس نمی‌توانند همزمان روی یک لایحه قانونی کار کنند بلکه اول این کار در دومای کشوری انجام می‌گیرد و سپس در شورای فدراسیون. این تقسیم کار بین مجلسین پارلمان، قانون‌گذاری را کمی پیچیده‌تر می کند ولی باعث بررسی دقیق‌تر قوانین و هماهنگی منافع دولتی و منطقه‌ای می‌شود.

شورای فدراسیون (مجلس علیا)

کارکرد شورای فدراسیون، نمایندگی مناطق و جمهوری‌های فدراسیون در مرکز فدرال و ابراز اراده هماهنگ شده آنهاست. مطابق با قانون اساسی، دو نماینده از هر یک از مناطق فدراسیون روسیه یعنی یک نماینده از طرف قوه مقننه و یک نماینده از طرف قوه مجریه، عضو شورای فدراسیون هستند. گفتنی است که نحوه تشکیل شورای فدراسیون چند بار مورد بازنگری قرار گرفته است. ابتدا اعضای این شورا در مناطق انتخاب می‌شدند، سپس مطابق با قانون مصوب 5 دسامبر 1995 مقرر شد که استانداران و سران مجالس قانون‌گذاری منطقه‌ای عضو شورای فدراسیون باشند. و بالاخره در چارچوب اصلاحات نظام قانونی کشور در دوران ریاست جمهوری ولادیمیر پوتین، قانون فدرال درباره نحوه تشکیل شورای فدراسیون روسیه تصویب و به تاریخ 5 اوت 2000 توسط رئیس جمهور امضا شد که مطابق آن نماینده مجلس قانون‌گذاری محلی به وسیله این مجلس تا پایان مدت اختیارات مجلس انتخاب می‌شود و نماینده رئیس قوه مجریه (استاندار) توسط وی منصوب می‎‌شود (ولی فرمان استاندار درباره انتصاب نماینده وی در شورای فدراسیون می‌تواند با دو سوم آرای نمایندگان مجلس محلی لغو شود.

این اصل تشکیل شورای فدراسیون در ادبیات حقوقی به گونه‌های مختلف ارزیابی شده است. از یک سو، گام مهمی به سوی تشکیل مجلس دائمی عالی پارلمان فدرال برداشته شده است و از سوئی دیگر، این شیوه تشکیل شورای فدراسیون می‌تواند باعث کاهش نفوذ سیاسی شورای فدراسیون در زندگی سیاسی کشور شود (به ویژه با توجه به اینکه همزمان نزد رئیس جمهور روسیه ارگان مشورتی تشکیل شده از سران مناطق موسوم به “شورای دولتی” فعالیت می‌کند). در چارچوب شورای فدراسیون کمیته‌های ذیل تشکیل می‎‌شوند:

کمیته قانون‌گذاری و مسایل قضایی و حقوقی، کمیته مسایل امنیت و دفاع؛ کمیته بودجه، سیاست مالیاتی و تنظیم مالی، ارزی و گمرکی؛ کمیته سیاست اجتماعی؛ کمیته سیاست اقتصادی؛ کمیته امور بین الملل؛ کمیته روابط با جامعه مشترک المنافع؛ کمیته سیاست کشاورزی؛ کمیته علم، فرهنگ، آموزش و محیط زیست، کمیته امور فدراسیون و سیاست منطقه‎‌ای و کمیته امور شمال و اقوام اقلیت محدود.

در میان اختیارات شورای فدراسیون می توان به تصویب تغییر مرز‌ها بین مناطق و جمهوری‌‎های فدراسیون روسیه اشاره کرد. مسأله تغییر مرزها توسط شورای فدراسیون بر اساس توافق متقابل مناطق مربوطه فدراسیون بررسی می‎‌شود. بنابراین، شورای فدراسیون قبل از بررسی این مسأله باید موافقتنامه درباره بازنگری در مرز را دریافت کند که توسط ارگان‌های قانون‌گذاری هر یک از مناطق مورد نظر تصویب شده باشد. همچنین استدلالات مربوط به آن تصمیم و نقشه منطقه باید به این سند ضمیمه شوند. تصمیم درباره بازنگری در مرز بین مناطق فدراسیون روسیه با اکثریت آرای تعداد کلی اعضای شورای فدراسیون گرفته می‎‌شود و سپس به ارگان‌های قوه مجریه و مقننه مناطق مربوطه فدراسیون و ارگان‌های فدرال قوه مجریه روسیه جهت اجرا ارسال می‎‌شود. شورای فدراسیون درباره استفاده از نیروهای مسلح فدراسیون روسیه در خارج از کشور تصمیم می‌گیرد. این مسأله توسط شورای فدارسیون بر اساس پیشنهاد رئیس جمهور یا دولت فدراسیون روسیه یا به ابتکار خود بررسی می‌شود. ولی مطابق با آئین داخلی شورای فدراسیون، بررسی این مسأله فقط بر اساس پیشنهاد مربوطه رئیس جمهور امکان‌پذیر است. این تصمیم با اکثریت آرای تعداد کلی اعضای شورای فدراسیون اتخاذ می‎‌شود. اگر تصمیم مثبت گرفته نشود، نیروهای مسلح نمی‌توانند در خارج از خاک فدراسیون روسیه مورد استفاده قرار گیرند.

دومای دولتی (مجلس سفلی)

دومای کشوری، عنوان مجلس عوام پارلمان فدرال است که به جای کلمه “شورا” که در زمان شوروی به پارلمان کشور اطلاق می‌شد، با توجه به وجود دوما در روسیه تزاری قبل از انقلاب سال 1917 انتخاب شد. دوما بر خلاف شورای فدراسیون موظف است منافع همه مردم کشور را صرف نظر از تفاوت‌های منطقه‌ای منعکس کند. دومای کشوری از 450 نماینده تشکیل شده است که این تعداد نمایندگان که از شورای فدراسیون (178 نفر) بیشتر است، امکان تشکیل کمیته‌ها و کمیسیون‌های مختلف را می‌دهد که برای تأمین کار قانون‌گذاری لازم هستند. مطابق با قانون فدرال “درباره انتخابات نمایندگان دومای کشوری” مصوب 20 دسامبر 2002، 225 نماینده دوما در حوزه‌های انتخاباتی منطقه‌ای (یک حوزه - یک نماینده) انتخاب می‌شوند و 225 نماینده دیگر به وسیله فهرست‌های حزبی انتخاب می‌شوند که در سراسر کشور رأی‌گیری برای این فهرست‌ها صورت می‌گیرد. نمایندگان دومای کشوری برای مدت 4 سال انتخاب می‌شوند که این امر با عرف جهانی پارلمانی همخوان است. بسیار مهم است که مطابق با قانون اساسی سال 1993 هم دومای کشوری و هم رئیس جمهور برای مدت 4 سال انتخاب می‌شوند. البته، دومای کشوری می‌تواند کمتر از 4 سال کار کند. مطابق با بند 4 ماده 111 قانون اساسی روسیه، اگر دوما سه بار نامزد مقام نخست وزیری را که توسط رئیس جمهور معرفی می‌شود، رد کند، رئیس جمهور بدون تأیید دوما نخست وزیر را منصوب نموده، دوما را منحل و انتخابات جدید را اعلام می‌کند.

بررسی انتخابات نمایندگان دومای کشوری با بحث‌های شدیدی توأم بود. ابتدا در پیشنویس پیشنهادی رئیس جمهور آمده بود که باید تعداد نمایندگانی را که به وسیله فهرست‌های حزبی انتخاب می‌شوند، از 50% تا یک سوم ترکیب کلی نمایندگان دوما کاهش داد، قسمت مرکزی فهرست‌های حزبی که عمدتاً به رهبران احزاب اختصاص می‌یافت، لغو شود و سد ورود به دوما برای احزاب و بلوک‌های ترکیبی انتخاباتی متفاوت باشد. ولی این پیشنهادها باعث مخالفت محافل سیاسی شد و در نتیجه مباحثات شدید سیاسی، توافق شد که نمایندگان احزاب مانند سابق 50% اعضای دوما را تشکیل دهند، تعداد اعضای قسمت مرکزی فهرست‌های حزبی تا 12نفر کاهش یابد و شرط دریافت 5% آرای انتخاب کنندگان برای ورود بلوک‌ها و ائتلافات انتخاباتی حفظ شود. با این حال، مبارزه سیاسی پیرامون این موازین انتخاباتی قطع نشده و حتی دادگاه قانون اساسی بنا به درخواست یکی از مجالس قانون‌گذاری منطقه‌ای مجبور شد در این روند مداخله کند و موازین قانون انتخابات نمایندگان دوما را سازگار با قانون اساسی کشور اعلام کند.

قانون فدرال درباره انتخابات نمایندگان دومای کشوری مصوب 20 دسامبر 2002 یک سری نوآوری‌ها را اعلام کرد. در این قانون محدودیات و شرایط شدیدی برای تبلیغات انتخاباتی و مسئولیت رسانه‌های گروهی مقرر شد که همین امر در جریان انتخابات پارلمانی دسامبر 2003 باعث کاهش فعالیت تبلیغاتی در رسانه‌های گروهی شد زیرا هر گونه تخلف کوچک از نحوه برگزاری تبلیغات، پرداخت هزینه‌ها از بنیادهای انتخاباتی و غیره می توانست باعث تعطیلی موقت رسانه‌های گروهی متخلف شود. در این رابطه کمیسیون مرکزی انتخابات و دادگاه قانون اساسی مجبور شدند به تعریف مشخص‌تر مفهوم “تبلیغات انتخاباتی” بپردازند تا هر مطلبی که در باره یکی از شخصیت‌های سیاسی یا اجتماعی نوشته شده باشد، به عنوان تبلیغات انتخاباتی تلقی نشود و برای رسانه‌های گروهی عواقب نامطلوب اداری و مالی به دنبال نداشته باشد. یکی از نوآوری‌‎های قانون انتخاباتی سال2002 (با اصلاحات سال 2003) این است که در انتخابات بعدی، احزابی که بخواهند وارد دومای کشوری شوند، باید بیش از 7 درصد آرای انتخاب کنندگان را دریافت کنند ولی به شرطی که پارلمان از نمایندگان یک حزب تشکیل نشود و در غیر این صورت مکانیزم پیچیده حقوقی وارد عمل خواهد شد.

این مجلس به منظور بحث وبررسی پیرامون مصوبات دوما تشکیل جلسه می‌دهد. شورای فدراسیون هر سه ماه بصور فوق العاده جلسات ویژه‌ای را برای بررسی قوانین ارسالی از سوی دوما تشکیل می‌دهد. طرح‌ها و لوایح پس از بحث و بررسی و نهایتا تصویب در کمیسیون‌های تخصصی در جلسات علنی دوما مطرح شده و در صورت کسب اکثریت آرا نمایندگان به تصویب میرسد. در خصوص لوایح تقدیمی دولت روند خاصی از سوی مجلس دنبال می‌شود،‌ بدین ترتیب که مجلس دوما پس از دریافت لوایح ارائه شده از سوی دولت،‌ به بررسی کارشناسانه آن‌ها در کمیته‌های تخصصی مربوطه پرداخته و چنان‌چه این لوایح از تصویب کمیته‌های مربوطه بگذرد جهت طرح در صحن علنی به شورای دوما ارائه می‌گردد. در صورت عدم پذیرش لایحه در کمیته‌های تخصصی،‌ کمیته‌های مذبور می‌بایست یک لایحه جایگزین تهیه و به دولت ارائه نمایند. البته در صورت عدم پذیرش لایحه جایگزینی دوما توسط دولت، هر دو لایحه در دستور کار مجلس دوما قرار گرفته و ملاک لایحه‌ای است که بیشترین رای را به خود اختصاص دهد. تمامی مصوبات مجلس می‌بایست به تائید شورای فدراسیون نیز برسد، ‌اگر شورای فدراسیون لایحه‌ای را رد کند،‌ مجددا به دوما عودت داده شده و چنان‌چه لایحه مزبور مجددا با اکثریت مطلق نمایندگان دوما تصویب شود، ‌شورای فدراسیون دیگر حق رد آن لایحه را نداشته و باید آن را تصویب و جهت امضا برای رئیس جمهور ارسال نماید.